法律法规Laws and regulations

提升专业水准服务PPP项目全过程

作者: 时间:2017-03-04
   《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》(下称“《操作指引》”)的出台,为评估行业积极开展PPP项目相关业务提出了具体的指导性意见,有利于指导评估机构及从业人员的执业行为,维护各方合法权益,促进评估行业为PPP项目的有效实施与推广做出积极的贡献。
  PPP项目全生命周期中,评估机构在不同阶段都可以提供多项咨询或评估服务,如项目筛选、实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证、尽职调查、中期评估、绩效评价及资产评估等。在各项服务中,评估机构应在遵循相关法律法规的基础上,结合项目自身的特性,参考《操作指引》中的有关内容来规范执业。
  项目筛选过程中的主要关注点
  一是项目参与主体。应从政府和社会资本两方面考察,至少一方为公共机构。
  必须知晓,本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不属于社会资本。
  二是项目所属的领域。PPP项目必须是公共产品或公共服务领域。
  三是要明确项目公共需求。应利用专业优势,对项目需求从国家宏观政策、当地经济发展水平、类似项目历史数据等方面调研分析,合理研判需求稳定性。
  四是关注项目合作期限及回报机制。
  合作期限、回报机制、投资规模等应满足一定要求。回报机制根据项目特点保证社会资本的合理报酬。价格调整机制应相对灵活。同时政府和社会资本在项目中建立长期稳定合作伙伴关系,双方各尽其责、利益共享、风险共担。项目风险通常能有效识别并在政府和社会资本间合理分配。
  实施方案的编制要点
  一是编制方案前应对项目深入了解。
  包括熟悉相关法律法规、规章制度及政策,与运营相关的宏观经济、区域经济、产业经济的资料,与建设相关的技术规范与标准,与建设内容相关的规划资料以及关于项目立项审批、批复等文件。还应收集与查阅可研报告及相关评价分析报告、项目识别阶段的物有所值评价报告与财政承受能力论证报告等。
  二是方案内容要全面。通常包括概况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式、财务测算等。
  三是方案要有可操作性。
  四是风险分配应合理。在PPP模式下,政府主要关注财政绩效和公共需求的质量,社会资本主要关注项目资本回报率,两者风险分担和利益诉求不同。评估机构应遵循最优化风险分配原则、风险与收益对等原则、可承担性原则、动态性原则、可操作性原则、全面性原则等。
  五是评估机构要发挥自身优势,做好财务测算。准确进行财务测算,需要专业人员拥有丰富的经验和专业知识。就这一点来说,评估行业拥有绝对的优势。测算过程中,要把握数据来源真实性和可靠性,对重要经济数据和参数从不同方面进行审查核实,避免盲目性和片面性。还应分析某些不确定因素对财务数据和参数的影响,根据全生命周期内经济发展趋势,充分考虑对项目经济效益影响大的经济数据和参数的变动趋势,保证准确性。
  物有所值评价及财政承受能力论证的要点
  《操作指引》指出执行物有所值评价中,应关注项目全过程都符合物有所值,每个阶段都应进行物有所值评价。
  物有所值评价包含定性评价和定量评价。定性评价主要关注项目风险是否合理分配,供给质量和运营效率是否提高,是否有助于降低全生命周期成本,是否有助于激励社会资本创新等。定量评价的难点是缺少公共部门比较值数据,评估机构应当充分利用数据收集和数据分析处理的能力做好物有所值定量评价工作。
  财政承受能力论证包括财政支出能力评估及行业和领域均衡性评估。财政承受能力论证是政府履行PPP合同义务的保障,有利于提高政府财政支出管理水平,降低政府违约风险,吸引更多社会资本参加。财政支出能力评估的难点是对政府支出责任的合理测算及对政府现有负债的甄别,评估机构应借助丰富经验全面识别不同合作模式下政府的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等责任,根据实施方案测算支出责任。
  尽职调查的必要性与要点
  尽职调查一般包括对新建项目、存量项目和社会资本的尽职调查,是保障项目顺利实施的关键。新建项目尽职调查通常包括基本情况、背景、所在区域环境、实施可行性、实施主要内容、可融资性、市场调查及现金流测算、付费机制及价格调整机制、相关配套安排、退出机制、可能面临风险等;存量项目则还应包括进展情况、历史投资及运营情况、可整合性和衔接风险等。社会资本尽职调查包括经营业绩、财务状况、管理能力、管理团队稳定性、投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等。
  中期评估及绩效评价主要关注点
  项目评价一般包括中期评估、绩效评价和项目后评价。绩效目标设置必须体现政府和公共产品或服务需求及运营效率。
  评估机构制定实施方案或开展中期评估或绩效评价前,应配合项目实施机构或政府方编制项目绩效目标。绩效目标通常包括:预期产出目标,包括提供公共产品或者公共服务的数量、质量、时效目标及达到预期产出的成本和资源等;预期效果目标,包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等;衡量预期产出、预期效果和相关方满意程度方面的绩效评价指标;实现绩效目标的保障制度、措施和工作计划及项目管理内容和相应目标要求等。
  中期评估主要内容包括运行情况,该阶段为完成绩效目标所需资源成本消耗、项目管理及其完成情况和预期产出、效果等目标完成进度等;合同履约状况,项目是否按合同约定完成既定目标等。
  绩效评价一般由确定评价目的、设计评价指标、制定评价标准、收集评价材料、分析评价数据、编制评价报告等组成。应根据目标设置评价指标。建设完成后的绩效评价,重点关注实际绩效与合同约定绩效的比较;移交后的绩效评价,主要考核项目产出、成本效益、监管成效、可持续性等。
  在项目执行阶段及移交阶段,通常需进行中期评估和绩效评价。从整体看,通常在移交阶段进行绩效评价,在执行阶段进行中期评估。但在实务中,通常会在执行阶段就项目某一阶段提供绩效评价。而项目绩效目标是开展中期评估及绩效评价中设置指标体系的基础。因此开展中期评估时,应参考《操作指引》第六章第一节和第二节要求,开展整体绩效评价或某一阶段绩效评价时,尽量参考第一节和第三节内容。