“三规合一”:探索空间规划发展的新形态返回列表
作者:时间:2017年02月08
      目前,我国正处于政治经济体制改革的转型期,现有的空间规划体系存在体系庞杂、职能划分不清、协调沟通不畅等问题。空间规划之间的越位、缺位、错位现象已经严重影响了规划职能的发挥,降低了空间管理效率,制约了城市可持续发展。因此,我国空间规划体系亟待结构性转型和系统性重构。
      一、概念介绍
      空间规划是经济、社会、文化、生态等政策的地理表达,是政府管理空间资源、保护生态环境、合理利用土地、改善民生质量、平衡地区发展的重要手段。
       “三规合一”具体指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划基于城乡空间的衔接与协调,是合理布局城乡空间,有效配置土地资源,促进土地节约集约利用,提高政府行政效能的有效手段。
      国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要,筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。
      城市总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。
      土地利用规划亦称土地规划,是指在土地利用的过程中,为达到一定的目标,对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。
      二、我国空间规划体系发展的历程
      随着我国政治经济体制的不断深化改革,我国空间规划从早期由城市规划独揽空间发展的决策方向,到城市规划与土地利用总体规划的“两规”并行,如今已逐渐向主体功能区规划—土地利用总体规划—城乡规划—环境保护规划等“多规”共同参与的协同管治转变。总的来说,我国空间规划体系演变可分为三个阶段,即:早期探索期、试点推动期、政策支持期。
      1、早期探索期
      1996年,深圳市在城市总体规划中实现了全域覆盖,在管理体制上实现了市规划与国土部门合一。2003年,广西钦州首先提出 “三规合一”的规划编制理念。国家发改委于2004年在江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市等6个市县试点“三规合一”工作。由于缺乏顶层设计和体制保障,原计划在试点后全国推广的想法无疾而终。
      2、试点推动期
      2008年,随着国家体制改革,上海、武汉相继对国土部门和规划部门进行机构合并,探索“两规”或“三规”融合。2010年,重庆市在全国统筹城乡综合配套改革试验区先行先试的政策中,将产业发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划进行叠加,整和成经济和社会发展总体规划,称为“四规叠合”。2012年,广州市在不打破部门行政架构的背景下,开展“三规合一”的探索工作,摸索出一条相对成功的合一路径。这一时期的空间规划融合的探索,以广州市为代表,主要集中在一些较为发达的特大城市和地区。
      3、政策支持期
      2013年年底,中央城镇化工作会议上提出建立空间规划体系、推进规划体制改革的任务,同时《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》也提出在县市层面探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”的要求。2014年,国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等四部委联合发文,确定了全国28个市县作为“多规合一”试点市县。从在市县层面探索推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划“多规合一”,逐步形成一个县一本规划、一张蓝图。
      三、我国空间规划体系的现状与问题
      1、空间规划体系的现状
      我国空间规划体系历经多年的调整和完善,基于不同法律规定和政策要求,至今形成了众多不同类型、不同层级的空间规划。据不完全统计,我国经法律授权编制的规划至少有83种。在众多规划中,我国的空间规划可分为城乡规划、经济社会发展规划、国土资源规划、生态环境规划等诸多系列。目前我国城市在经济社会发展、资源有效配置及保护等方面起主导作用规划主要是国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划。
国民经济和社会发展规划、城市空间规划,以及土地利用总体规划编制分别隶属于国家发改委、住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)、国土资源部等,在行政级别上“互不隶属”,因此在制订规划及执行时常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况。
      2、空间规划体系的问题
      我国空间规划体系可以比喻成一个由纵向规划类型和横向规划层级交织而成的网。原理上,这种纵横交错的网状结构可以实现城乡空间的全方位管理。但是实际上,由于这个空间规划体系是由多个自上而下的纵向规划类型拼贴形成的网,其主导形态是纵向控制,而同一空间上的横向衔接和联系不足,造成了在同一横向维度上不同规划管控逻辑的矛盾,而这种矛盾恰恰是造成目前我国城市空间管理问题的根源。因此,剖析我国空间规划体系的问题,也应该从理清空间规划之间的纵横关系方面入手。
      (1)规划类型过多,各规划类型间编制要求、技术标准缺乏有效协调、融合
      因政府管理的需要,各个部门均有某一领域的专项规划,其中涉及空间的规划主要有:主体功能区划、城乡规划、土地利用总体规划、区域规划、环境保护规划、流域综合规划、海洋功能区划、交通规划、林业规划等。空间规划类型过多,体系庞杂,诸多规划之间存在基础数据无法共享共用、规划编制时期和规划期限不一、技术标准和编制要求不同等问题,造成各类规划之间难以衔接和协调。
      (2)规划职能划分不清,造成规划层级之间的越位、错位、缺位
      我国空间规划的编制绝大多数采取的是“自上而下”的层级管理模式,上级为纲,是下级规划编制的依据;下级为目,是对上级规划目标的分解和具体落实。然而,一些规划仍然沿用计划经济体制下的管控思维,以行政计划作为主导空间资源配置的主要方式,在规划目标设定上“贪多求全”,追求全方位和全覆盖,在规划要求上将宏观规划内容微观化和具体化,在规划管控方式上片面追求“指标化”,忽视空间自身规律等。以上种种问题,往往导致空间规划在层级关系方面上下脱节,脱离实际,甚至相互冲突。另外,在生态环境保护、可持续发展和必要的公共基础设施配置等国家政府应当发挥作用的领域,规划在部分层级上仍存在“缺位”的问题。总的来说,我国空间规划的层级间关系上下衔接不尽合理,造成规划错位、越位、缺位问题。
      (3)同一空间各类规划缺乏共识,造成规划管控要求打架
      按照事权划分,一级政府、一级事权、一级规划。在同一空间层次下的各类规划一般是同一级政府主导编制。我国的空间规划存在着“责任规划”或“权益规划”的定位选择,其划定的边界也有“责任边界”和“权益边界”之分。因此,即便在同一空间下,规划管理也存在上级与下级政府、不同部门之间、其他利益相关者之间的博弈。各方都期望通过规划确立自身的“权益边界”,以谋求政策权力上的话语权。在缺乏健全完善的利益协调机制的情况下,利益平衡和规划难以达成共识,必然出现规划之间的管控要求打架的情况。
      (4)空间管理体制不顺
      我国规划协调不畅、空间规划秩序紊乱的根源在于空间规划管理体制的不顺。首先,各类空间规划的法律关系没有真正明确,各级各类规划之间以及规划编制过程中的各个环节、各方面关系很难有效理顺。其次,缺乏统一有效的规划管理机构,规划管理权限过于分散,权责边界不清晰,产生分权和争利的“内耗”,影响我国城市整体发展目标的实现。另外,空间规划的“多头管理”,导致在实际管理中执法主体模糊不清,很难满足市场经济管理的需求。规划协调机制的缺失,造成各类规划之间的协调缺乏有效的途径、措施和必要的制度保障。
      总之,当前的空间规划体系的一系列问题给城市空间管理带来了诸多困惑。众多具有法律依据的规划,在同一空间上提出不同的管控要求,使规划管理者无所适从,降低了行政管理效率,增加了行政成本,不利于资源的合理利用和生态环境的保护,影响了规划的公信力。由于国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划是我国城市中最为主要的三种规划,这三种规划之间的矛盾和差异集中体现了我国空间规划体系中的主要问题,而由这些差异和矛盾给城市空间管理带来的问题,也是最为突出的。因此,各城市在讨论和研究城市空间规划体系问题的时候,往往从国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划这三类最主要、基础性的法定规划入手,从如何进行“三规合一”的角度,探索突破城市空间管理瓶颈的方法。
      四、现阶段,我国“三规合一”的主要类型
      总结目前已开展规划融合工作的经验,基本形成三种主要的规划融合模式:概念衔接型、技术融合型和体制创新型。
      1、概念衔接型
      这种类型主要出现在某种单个规划编制过程中。通过部门合作和公众参与等方式,利用咨询、讨论、协商、交流等措施在一些规划理念、目标及主要内容上,融合其他类型规划的理念和要求,最终形成与其他多种规划的共识。然而由于缺乏可行的协调制度,在一些关键性的环节上缺乏具体可行的协调范式,规划编制大多是采取“折衷”或“抹平”的办法,最终在一些较为宏观的层面上形成一种“概念”上的融合,但是无法解决微观层面的指标和管控要求的具体“落地”问题。如河源市编制了广东省首个以“三规合一”为技术手段的城乡发展总体规划,在具体编制中采用统一基础数据、统一目标、统一标准的方法,在空间管制和土地利用布局两方面与土地利用总体规划相协调,建立“三规合一”的协调实施平台,在不突破传统总体规划强制性内容的基础上,从规划理念和编制原则上强调了三个规划的融合关系。
      2、技术融合型
      各种规划的技术体系庞杂,意图以单个规划掌控全局、涵盖所有内容的“多规合一”做法既不切实际,也难以奏效;并且,任何一个规划都是有界限的,规划之间存在着独立、交叉、叠合的关系。基于以上认识创立的技术融合型模式,是在梳理各个规划的体系和技术内容、明确各类规划管控底线的基础上,通过制定一套三个规划共同执行的法则,形成一种在“技术整合”基础上的融合。如广州、厦门等城市在“三规合一”工作中,将相关规划的目标和指标体系进行整合,在梳理各类规划底线的基础上,重点提出了与各个规划相衔接的控制线体系,并结合统一信息平台和相关的配套政策,协调“三规”的编制和实施管理。
      3、体制创新型
      采用这种规划编制模式的城市,认为空间规划体系的运作都是由政府行政管理体制决定,因此应将规划融合与政府规划管理的具体方式和组织架构的改革、转变与调整相结合,采取职能合并、改组、调整等运作方式,使行政整合直接影响空间规划融合,最终形成一种“机制”上的融合。云浮市在广东省率先推行市规划编制委员会统筹整合规划编制的工作机制。规划编制委员会几乎包揽了所有与规划有关的工作,包括组织制订全市资源环境、城乡区域统筹发展规划,并负责牵头组织各部门开展专项规划编制和规划调整工作,审核各项规划及规划调整等。上海、武汉规划和国土两个部门的合并也属于此类型。
      以上几种空间规划融合模式可能综合出现在地方实践中,但无论是基于概念的“衔接”,源于技术的“融合”,还是突破体制的“创新”,都是基于城市自身特点的因地制宜的做法,对于其他城市尤其是自主权力较小的地方政府,迫切需要找到一种系统性的规划融合路径。
      五、“三规合一”的工作思路、建议
      “三规合一”本质是一个规划协调的工作,而非一种“规划”。在工作过程中,“三规合一”不是重新编制新的规划;在管理上,“三规合一”不会取代任何一个法定规划。“三规合一”的主要工作是在现有社会经济体制和法律框架下,理顺三个规划在规划编制和实施管理过程中各个环节、各个方面的关系,有效界定规划管控边界,统一技术内容,创新规划实施和反馈机制,建立信息化规划管理手段,实现一种多层次、全方位的融合。
因此,在“三规合一”的工作上应做到如下两点:
      1、明确协调的主体、客体和方式
      在“三规合一”工作中,要使得上下级政府和三个部门的利益在城乡空间安排上达成一致。鉴于“三规合一”是跨部门的协调工作,在现阶段需要建立党政领导主持下的协调组织架构,成立专门机构以促进工作的顺利推进。
      协调内容应当直接面对城市空间管理的底线。“三规合一”的重要工作内容是协调解决规划矛盾。规划的矛盾千差万别,核心问题是空间利益分配的差异。“三规合一”通过划定建设、保护的边界,控制城市发展底线,就可以从根本上保证“三规”核心管控要素的一致性。按照三类规划的管控要求,“三规合一”的控制底线可以划分为政策底线、发展控制底线、生态底线、环境底线、服务底线等。
      协调方法和机制应当是行政管理和技术手段的统一。在“三规合一”工作路径中,围绕底线思维,通过规划技术和行政协调,划定具有严格管控意义的控制线,最终形成“三规合一”空间方案的核心内容。设计好协调路径,明确市、区责任和部门分工,建立良好的协调制度,保障市与区的规划、国土、发改等职能部门的充分沟通与协调,确保不越位、不缺位、相互补位。
      2、建立可靠的“三规合一”机制保障。
      规划协调只能解决当前的矛盾问题,长期的规划融合需要依靠机制保障,主要包括:“三规合一”成果法定化和“三规合一”运行协调机制。
      “三规合一”是基于城乡空间的协调工作,其工作成果不具备法律效力,无法直接用于城乡空间的行政管理,要保障“三规合一”成果的有效落实,需要对其成果进行法定化,即通过对国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划依据“三规合一”成果进行修改,使三个规划达成一致。
      “三规合一”成果法定化工作完成后,应构建一个由政府统筹、多部门参与的协调咨询工作机制,定期组织多部门联席会议,协调各部门规划立项、规划编制、规划审查及实施管理中出现的矛盾等;另外,应建立起“三规合一”实施评估、检讨和监控制度,按照“三规合一”工作成果的要求,各部门间互为监督,评估“三规合一”的实施效果并提出完善措施。其次,应制定一套部门间协作的管理流程,确定协调消除“三规”管理过程中存在的矛盾的原则和方法,通过动态更新机制,实现建设项目审批中发改、规划、国土、环保等部门的业务协同机制。最后,应逐步通过立法或者制定行政规章等形式为“三规合一”建立法律法规的保障制度。
参与该项目的评估师